La politique étrangère du Portugal :

Méditerranée et Afrique

I

Merci madame la Ministre et M. Koumoutsakos. Félicitations pour cette initiative, merci de m’avoir invité- J’espère être à la mesure de ce défi. Merci à vous d’être venus ici aujourd’hui, c’est un honneur pour moi et un grand plaisir pour tous.

Je voudrais dire quelques mots sur le Traité de Lisbonne : le Traité de Lisbonne est ici malgré tous les obstacles. N'étant pas moi-même juriste, mais un économiste perdu dans la réalité complexe de la diplomatie, vous comprendrez bien que je n’ai pas l’intention d’entrer dans les détails et analyser un texte juridique très dense. Les médias ont déjà signalé les nouveautés qu’apporte ce texte. Si ces nouveautés sont bonnes ou mauvaises, on le saura dans la pratique. Toutefois, j’aimerais remercier la présidence allemande  pour sa contribution : elle nous a donné un mandat bien clair et concret.

Pour ce qui est des relations bilatérales entre la Grèce et le Portugal, permettez-moi de vous dire ce que signifie pour moi que d’être Ambassadeur du Portugal à Athènes :

-         J’ai le privilège de voir un pays ayant plus au moins la dimension du Portugal, mettre en œuvre une politique étrangère ambitieuse, et

-         J’ai le privilège d’évaluer la manière dont ce même pays – situé au carrefour d’une région où les forces, les ambitions et les conflits essayent de s’adapter à la nouvelle réalité du monde de l’après de la guerre froide - cherche à défendre ses intérêts nationaux

C’est ce qui fait que mon travail est intéressant. Au niveau bilatéral, le climat est bon : il est facile de coordonner des points de vue convergents…

J’aborderai deux questions: La Méditerranée considérée du point de vue du Traité de Lisbonne et le Sommet Union européenne - Afrique, tel que nous voudrions qu’il soit vu par l’Europe.

Après avoir mené une évaluation attentive, le Portugal a fait de la Méditerranée et de l’Afrique ses priorités pour l’exercice de la Présidence du Conseil européen.

Ce sont nos relations culturelles et historiques uniques avec ces deux régions du monde qui nous ont conduites à ce choix. Cela nous différencie des autres membres de l’Union européenne et des autres organisations internationales. Lors de l’élaboration du programme de la présidence, nous devions également nous pencher sur des questions relatives à la situation géopolitique et à la sécurité.

Abordons donc la question de la Méditerranée et de sa place, telle qu'elle est perçue par la présidence portugaise de l’Union européenne.

II

Les frontières méridionales de la Méditerranée et l’Afrique représentent les deux principaux défis que l’Union européenne doit relever au niveau de ses relations étrangères. Il y a lieu également de considérer les questions relatives à la sécurité. La sécurité des frontières extérieures de l’Europe, y compris ses propres frontières maritimes ne sera renforcée que si nous parvenons à faire face aux défis actuels d’une manière globale, à savoir que tous les acteurs intéressés doivent se pencher sur toutes les questions y relatives de manière paisible.

Le Portugal avec l’Archipel des Açores et de Madère et le vaste océan qui relie les différents régions territoriales- peuvent être considérés comme quasiment un Etat archipel qui constitue un lien entre trois continents : l’Europe, l’Amérique et l’Afrique.

On dit que nous appartenons géographiquement à l’océan Atlantique et culturellement à la Méditerranée.  Quoi qu’il en soit, nous nous trouvons dans la région de culture des olives.

Les eaux territoriales s’étendent à plus de 1.600.000 km2, soit 18 fois plus que le territoire continental et plus de la moitié de l’ensemble du territoire des Zones économiques exclusives de l’Union.

S’agissant de ses frontières maritimes, l’Union européenne est entourée de quatre mers et de deux océans, de la Mer Baltique à la Méditerranée, de l’Océan Arctique à la Mer du Nord et de l’Océan Atlantique à la Mer Noire. Ces dernières frontières ont été le résultat de l’élargissement récent, avec l’adhésion à l’Union européenne de la Roumanie et de la Bulgarie.

Il ne faut pas oublier que la mer et l’océan de l’UE englobent des réalités qui vont des Etats insulaires aux Etats maritimes, des Etats enclavés aux îles et aux régions situées sur son pourtour.

Cela étant dit, je voudrais développer un peu plus le thème de la Méditerranée et tenter de vous présenter les raisons de son importance croissante dans le monde postmoderne.

Il y 10 ans, la Méditerranée n’était qu’une préoccupation régionale pour les hommes politiques chargés de la prise de décisions des deux côtés de l’océan Atlantique.

Actuellement, les questions relatives à la Méditerranée sont au coeur d’un débat stratégique soit du point de vue de l’Europe soit de celui de Washington:

-        L’accent est mis sur les questions relatives à la sécurité en Europe du Sud. L’évaluation en cours porte non seulement sur la Méditerranée en tant que telle mais aussi sur son arrière-pays, allant du Maghreb au Golfe et des Balkans occidentaux à la Mer Noire. 

-        La région est « stimulée » par deux initiatives portant sur la dimension Nord-Sud : dans le contexte de l’UE, nous avons le processus de Barcelone et dans le cadre de l’OTAN, le Dialogue méditerranéen. Et nous connaissons tous l’initiative française d’une Union méditerranéenne, qui en est certes encore à ses balbutiements. Sans doute est-il encore trop tôt pour en parler.

Des deux côtés de la Méditerranée, il n’existe pas de structure fonctionnelle de défense et de sécurité, ce qui constitue une source de préoccupation inévitable. Son absence est particulièrement ressentie lorsque l’on parle de la lutte contre le terrorisme ou de la guerre en Irak.

En outre, les problèmes pesant notamment sur la région du Moyen Orient et du Golfe pourraient provoquer un effet domino débouchant sur une crise dans la région entière. Ils peuvent provoquer des conflits entre les Etats et au niveau régional, ce qui pourrait engendrer des problèmes de sécurité hard ou soft : terrorisme, violence politique, ADM, crime organisé, un taux élevé de criminalité, insécurité énergétique, migration incontrôlée, problèmes environnementaux et de santé, intervention d’acteurs non étatiques, etc.

Très peu de ces antagonismes sont nouveaux, ce qui l'est est leur contexte. Et le contexte même est en évolution constante. Prenons par exemple la variation des paramètres qui conditionnent le conflit israélo-arabe et le processus de paix au Moyen Orient.

La Méditerranée occidentale - où la Grèce veut devenir un acteur important - occupe une place de choix dans le cadre de la région élargie du Moyen Orient, une région constamment redéfinie.

C’est pourquoi, à mon avis, la dimension méditerranéenne de la Politique européenne de voisinage peut devenir aléatoire et maintenir l’élan apporté à cette dimension pourrait s’avérer difficile. Cela est en quelque sorte incompatible avec l’approche préventive de la Politique étrangère et de sécurité commune s’agissant du Moyen Orient et de sa région élargie. Le Traité de Lisbonne énonce de nouvelles dispositions pour ce qui est de la PESC, dispositions qui seront mises à l’épreuve.

La Méditerranée cesse d’être une source de problèmes régionaux importants et acquiert une importance majeure au niveau de la sécurité et de la défense et ce à un moment où les politiques transatlantiques sont évaluées de nouveau des deux côtés de l’Océan Atlantique.

La Présidence portugaise de l’UE voulait contribuer de manière positive à cette démarche et j’espère que les réunions qui se tiendront ainsi que les actions qui vont être entreprises dissiperont les nuages.

Cela dit, j’aimerais faire une constatation préliminaire, à savoir que le centre de gravité de la Méditerranée s’est déplacé vers l’Est, de la Méditerranée de l’Ouest à la Méditerranée de l’Est. Tel est le point de vue, entre autres, de Ian Lesser, le célèbre spécialiste des questions relatives à la sécurité en Méditerranée.

Cela dit, permettez-moi de me référer plus particulièrement aux questions relatives à la Méditerranée dans le cadre de la Présidence portugaise de l’UE :

L’objectif général est d’organiser des rencontres constructives qui apporteront des résultats dans le cadre du Partenariat euro-méditerranéen.

La Présidence portugaise a pris l’engagement de poursuivre l’application du Programme quinquennal adopté lors du Sommet de Barcelone en 2005. Dans ce contexte, la Présidence envisage d’organiser des réunions ministérielles. Certaines d’entre elles ont déjà eu lieu tandis que les autres seront organisées. Je me réfère aux réunions suivantes :

-         Réunion ministérielle Euromed/ECOFIN à Porto (15 septembre). Cette réunion nous a donné l’occasion de faire un tour d’horizon sur la situation économique de la région et d’évaluer le progrès réalisé jusqu’à présent.

-         Réunion ministérielle sur le commerce à Lisbonne (22 octobre). Un élan doit être donné aux négociations relatives à une zone euro-méditerranéenne de libre échange notamment dans le domaine des services, des droits d’établissement et de l’agriculture.

-         Réunion des ministres des Affaires étrangères, Lisbonne (5-6 novembre). Le programme de travail de l’Euromed doit être adopté lors de cette réunion.

-         Réunion ministérielle de l’Euromed sur la migration, Algarve (18-19 novembre) nous donnera l’occasion d’avoir une discussion constructive et un débat englobant tous les aspects de la migration.

-         Réunion ministérielle de l’Euromed sur l’énergie, un suivi du Forum sur l’énergie qui s’est tenu en septembre 2006 et lors duquel les priorités du Partenariat euro-méditerranéen sur l’énergie  pour la période 2007-2010 ont été définies lors d’un accord commun. 

-         Table ronde sur les investissements qui sera suivie d’une réunion ministérielle sur le commerce. Lors de cette rencontre, se réuniront les ministres, les think tanks, les représentants des institutions financières et tous les acteurs intéressés qui pourraient contribuer au renforcement des investissements dans la région de la Méditerranée.

III

Permettez-moi de dire quelques mots sur le Sommet UE - Afrique. J'aborderais tout d’abord le contexte, puis la réponse de l’UE aux exigences des nouvelles réalités et le nouveau partenariat UE - Afrique.

Si l’Afrique figure parmi les priorités de la politique étrangère portugaise, c’est en raison de l’Histoire : l’histoire des découvertes, l'histoire de la Chrétienté, l'histoire du commerce, l'histoire de la civilisation européenne… toutes menant à l'histoire de la mondialisation.

Depuis le début de l’intégration européenne, les relations entre l’Europe et l’Afrique ont été marquées par le modèle de l’aide au développement basé sur l’assistance. De plus, elles ont été affaiblies dans le contexte élargi des relations avec les pays ACP.

L’Europe, l’UE, l'Afrique et le monde ont considérablement changé depuis les dix dernières années. L’UE d’aujourd’hui est constituée de 27 Etats membres qui possèdent un large éventail de priorités et d’approches en matière de politique étrangère.

La multipolarité émergente a conduit l’Europe à établir un dialogue stratégique avec les premiers acteurs et régions du monde - BRIC, Asie, Amérique latine – en vue de gérer en commun la mondialisation.

L’Afrique et les nations africaines ont jusqu’à présent été laissées hors de ce processus, créant un « vide stratégique ».

Les conséquences négatives de ce vide sont devenues plus manifestes. L’UE et ses Etats membres comprennent maintenant la nécessité d'élever les relations avec l’Afrique à une nouvelle plateforme. Le sommet UE – Afrique fournit une occasion d’exprimer clairement cette volonté politique.

Cette nouvelle approche européenne des relations – d’une importance stratégique – avec l'Afrique s'explique par plusieurs raisons. J'en citerais quatre :

        le besoin urgent de répondre à des problèmes communs touchant aussi bien l’Afrique que l’Europe : les effets du changement climatique, la gestion des ressources énergétiques ;

        le sentiment clair que la répression  n’est pas une réponse satisfaisante aux flux migratoires en provenance de l’Afrique sub-saharienne. Une coordination en la matière est nécessaire et une attention particulière doit être accordée à la relation entre l’immigration et les politiques en matière d’aide au développement ;

        l'élaboration de nouveaux mécanismes institutionnels en Afrique : la transformation de l’OUA en UA; la mise en oeuvre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD); de nouvelles capacités africaines en matière de résolution des crises ; dans tous ces domaines, nous sommes à même de déceler une volonté en faveur d'une approche collective des problèmes communs.

-       les changements géopolitiques importants survenus dans le contexte international : de nouveaux acteurs, en particulier la Chine, ont redéfini leur rôle au niveau mondial et nouent une relation encore plus étroite avec les pays de l'Afrique. Cela ne correspond pas forcément aux intérêts et priorités européens.

L’approbation d’une stratégie européenne pour l’Afrique pendant la présidence britannique de 2005 a constitué un premier pas vers l’établissement d’une nouvelle base pour les relations entre les deux continents, laissant de côté l'exemple post-colonial.

La stratégie européenne pour l’Afrique énonce un certain nombre de priorités : paix et sécurité, bonne gouvernance et droits de l’homme, aide au développement, croissance économique, commerce et intégration régionale.

Au cours de ces dernières années, un consensus a été atteint au sein de l’Europe sur l’importance d’organiser un second sommet UE – Afrique, qui constituerait une seconde étape dans la création d'un nouveau modèle qui engloberait des questions mondiales et non seulement bilatérales.

-       les conclusions des Conseils européens depuis 2005 ont adopté un langage extrêmement précis quant à l’organisation d’un second sommet UE – Afrique ;

-       les conclusions du Conseil européen de juin 2007 précisent la date et le lieu de ce sommet, respectivement décembre 2007 et Lisbonne; elles soulignent l’importance d’une stratégie commune UE - Afrique à cette occasion.

Il convient de souligner que le sommet UE – Afrique des 8 et 9 décembre 2007 ne doit pas être considéré comme l’accomplissement des relations entre les deux continents. Le sommet de Lisbonne devrait marquer le début d'une nouvelle relation UE - Afrique basée sur un dialogue stratégique.

La réalité des relations entre l’UE et l’Afrique devrait être présentée dans trois documents qui seront approuvés lors du sommet de décembre : la stratégie commune UE - Afrique, le plan d'action et la déclaration de Lisbonne.

Ces documents reflèteront la nature sui generis de la relation entre l’Europe et l’Afrique : une approche qui en même temps encourage les voies multilatérales et cherche à gérer les dimensions multiples de la relation d’une façon globale. Pour l’Europe c’est cette approche qui fera la différence, comparé à d'autres acteurs internationaux.

La stratégie commune est l’acte fondateur du partenariat UE – Afrique. Il définit les principes, les objectifs, la méthodologie et les domaines élargis d’intérêt commun. En raison de sa nature, il apparaît comme un document à moyen terme et c’est sur sa base que les mesures du plan d’action sont présentées. La stratégie commune identifie quatre groupes d’intérêt communs étroitement liés : paix et sécurité, gouvernance et droits de l’homme, commerce et intégration régionale et développement.

Le plan d’action sera un document court qui énoncera les accords de partenariats que les deux parties s’engagent à mettre en œuvre au cours des 2-3 prochaines années. Des partenariats font d'ores et déjà l'objet de discussions dans les domaines suivants : paix et sécurité, gouvernance démocratique et droits de l’homme, intégration régionale et commerce, les actions concrètes en vue de réaliser les Objectifs du Millénaire pour le développement, l'énergie, le changement climatique, l'immigration, l'information, la science et la technologie.

Pour chaque partenariat thématique, des mesures concrètes seront adoptées, ainsi que les délais, les sources de financement et les mécanismes de suivi et d’évaluation. Un équilibre est recherché entre les engagements des deux parties, en s’éloignant de l’approche unilatérale en matière d’assistance de la relation UE – pays ACP. La mise en application du plan d’action fera l’objet d’une réévaluation lors du sommet suivant et d'une mise à jour régulière.

L’exécution du plan d’action ne doit pas relever de la responsabilité exclusive des gouvernements d’Europe et d’Afrique : la société civile (ONG, associations, forums d'affaires, think-thanks) auront également un rôle actif dans la mise en application et le suivi des mesures prévues. D'où l’importance qu’accorde la présidence portugaise de l’Union européenne aux manifestations de la société civile qui devraient avoir lieu en même temps que le sommet de décembre.

La déclaration de Lisbonne sera aussi un document court qui traitera principalement de l’opinion publique, tout en étant particulièrement axé sur le changement stratégique de la relation UE – Afrique. Il devrait par ailleurs faire référence aux mesures symboliques que les deux parties s'engagent à mettre en oeuvre de concert, ainsi qu'aux méthodes de suivi employées dans le cadre de la Stratégie.

La référence explicite aux mécanismes de suivi contenue dans les divers documents est particulièrement importante, notamment en vue de garantir une perspective à moyen et long terme.

En plus des sommets qui devraient avoir lieu fréquemment, il devrait y avoir :

-      des structures de suivi par secteur (pour les différents domaines du plan d'action) au niveau de ministres et d’experts, ainsi que

-      des contacts réguliers entre les deux Commissions. Ces deux commissions seront chargées de compiler les rapports de mise en œuvre et de les soumettre pour examen aux Chefs d’Etat et de gouvernement lors du sommet suivant.

Je vous remercie de votre attention